论坛机制推动中非合作转型升级

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2018年是合作的“论坛年”。中非合作论坛(以下简称论坛)是中国和非洲国家在世纪之交共同创建的集体对话平台和务实合作机制，旨在建立21世纪长期稳定、互利共赢的新型中非战略伙伴关系。中国政府提升对非关系的战略层次是由多种因素造成的，其中最重要的是全球化背景下中国经济持续快速增长刺激了对非洲需求的变化。由于论坛机制的有效运行，中非关系呈现出全面快速发展的良好态势。从历史的连续性来看，中非在各个领域的合作达到了空之前的高度。非洲日益融入中国的外交战略和发展战略，成为其中不可或缺的一部分。

比较研究表明，自21世纪初以来，中国与非洲的互动是与其他大陆交流中最顺畅、最有效的。同样，就洲际层面而言，只有中国抓住了非洲大国竞争与合作的战略机遇，从而赢得了新一轮非洲大国竞争的战略主动权。目前，中国在非洲活动的国际影响，特别是国际反响越来越大。可以说，中国在非洲的活动和存在不仅深刻影响了中国与非洲国家的关系，也深刻影响了中国与世界主要非洲国家的关系。这在很大程度上归功于论坛机制的有效运行。

论坛机制开启了中非合作规划和发展的新阶段

论坛机制的建立是中非关系史上划时代的事件，开启了中非合作制度化和规划的新阶段。实践结果也证实，论坛作为一个区域间国际合作机制，在过去18年中一直在引领和推动中非关系发展方面发挥着重要作用。论坛机制的建立不仅提升了中非合作的战略水平，也为扩大和维护中国在非洲的利益提供了便利。事实上，论坛机制已成为中国实施“入非”战略的重要平台，也是扩大和维护中国在非洲利益的有效工具。通过论坛的“共识”决策过程，中国不仅巧妙地将许多政治理念或政策主张通过“联合声明”的形式嵌入论坛的宗旨中，并转化为中非之间的共识；更重要的是，通过战略对接，中国成功地将自己的政策目标纳入“合作计划”或“行动计划”，并将其转化为中非双方的共同利益。

论坛在促进中非合作关系制度化方面发挥了重要作用，论坛在促进和协调中非合作关系方面做出的相应制度安排凸显了这一点。根据2002年4月10日生效的《中非合作论坛后续机制程序》，论坛作为中非国家之间的集体对话机制，由三个层次组成:第一，论坛成员国外交部长和财政部长每三年参加一次部长级会议；第二，每两年举行一次由各国主管部门的局级官员参加的高级官员会议；第三，每年至少举行两次磋商会议，出席会议的有非洲各国驻华使节和中国后续工作委员会秘书处。根据互惠原则，部长级会议和高级官员会议在中国和非洲国家轮流举行。此外，2006年论坛峰会后，双方还建立了在联合国大会期间举行中非外长级政治磋商的机制。

论坛机制的作用还在于，中国政府借助这一平台，为中非各领域合作制定了为期三年的初步总体规划，使中非合作进入规划和发展的轨道。论坛机制启动十多年来，中国政府对非洲的政策和措施被介绍得最多。这些政策和措施几乎涵盖了中非合作的所有领域和层面。通过对中国政府在过去六次论坛会议上提出的政策措施的比较研究，我们可以清楚地看到论坛机制在创新合作方式、丰富合作内涵、拓展合作领域等方面的活力。此外，借助“论坛”的“后续”机制，中国政府根据形势或需要的变化，及时、适当地调整了相关合作领域的规模和布局，不断拓展或尝试中非合作的新领域和新途径。

论坛机制促进了中非合作的全面快速发展

18年来，论坛机制作为一种区域间国际合作机制，在促进和引领中非合作发展方面发挥了重要作用。论坛机制启动前，中非合作领域相对狭窄，形式相对简单；论坛机制启动后，中非合作无论在深度还是广度、数量还是质量上都达到了前所未有的高度。官员们还倾向于将论坛机制启动后中非合作的发展趋势描述为“全方位、宽领域、多层次、多渠道”。作为中非合作的重中之重，中非经贸合作进入了持续快速发展的新阶段。进入21世纪以来，经贸合作不仅成为中非关系的基础和驱动力，而且日益融入中国的发展战略，这突出表现在经贸合作不仅成为中非合作的核心内容，也是中国非洲政策追求的目标。

以下数据不仅凸显了论坛机制启动以来中非经贸合作的快速发展趋势，也反映了21世纪中国非洲政策的实施效果。首先，中国与非洲的贸易实现了跨越式增长，从2000年的106亿美元增长到2016年的1492亿美元。2014年，中非贸易额达到创纪录的2219亿美元。非洲对中国的出口增长迅速，从2000年的不到56亿美元增长到2016年的569亿美元。自2009年以来，中国已连续八年成为非洲最大的贸易伙伴，中国与非洲第二大贸易伙伴的差距进一步拉大，非洲在中国对外贸易总额中的比重也大幅上升。第二，中国对非洲的直接投资稳步增长。投资流量从2000年的2亿美元增加到2016年的24亿美元。同期，投资股票也从不足5亿美元增加到380多亿美元；相应地，在非洲投资的中资企业从400多家增加到3000多家，中国已成为非洲国际投资增长最快的国家。中国在非洲的投资不仅创造了数十万个就业岗位，更重要的是改善了非洲的基础设施状况，提升了非洲的生产技术水平，推动了非洲的工业化和现代化进程，在一定程度上帮助非洲国家提高了自主和可持续发展能力。第三，中国的非工程承包业务发展迅速，合同金额和营业额分别从2000年的21亿美元和11亿美元增加到2016年的821亿美元和522亿美元。多年来，非洲已成为中国第二大海外工程承包市场。第四，中非发展合作取得显著成效。作为一项战略支出，中国对非援助不仅促进了非洲国家的社会经济发展，也增强了中非合作的舆论基础，为中国企业“进入非洲”和开拓非洲资源和市场创造了良好的氛围。

中国在非洲的投资不仅创造了数十万个就业机会，还改善了非洲的基础设施。图为一家中国公司在达累斯萨拉姆建造的东非最大的斜拉桥——尼雷尔桥。

需要指出的是，在21世纪第二个十年，中国在继续加强中非经贸合作的同时，更加重视中非在政治、经济、社会、文化、环境、安全等相关领域合作的协调平衡发展，这充分体现在习近平主席在2015年12月中非合作论坛约翰内斯堡峰会上提出的“十大合作计划”中。这些实际措施涉及的合作领域广泛，内容丰富，资金支持巨大，都达到了前所未有的水平。

3论坛机制启动后中非关系发展的新特点

论坛机制启动后，中非合作的概念、主体、内涵、结构和形式也与时俱进。在论坛机制的帮助下，中国政府在保持对非政策理念和原则连续性的基础上，不断推出新的政策措施，不仅为中非合作“全方位、宽领域、多层次、多渠道”的良好态势和发展趋势做出了贡献，更重要的是，论坛搭建的平台为中非合作注入了创新动力，使中非合作呈现出许多新的趋势特征。

第一，更加重视中非合作的规划和发展。过去，中非之间没有多边定期会晤机制，中国对非政策的提出更多地是利用领导人对非洲的不定期访问或会见来访的非洲领导人，这在一定程度上是随机的。论坛开启了中非多层次的定期会晤机制，将中非合作纳入制度化、规划化和发展的轨道。

第二，更加关注中非双方的利益和关切。过去，中国或非洲国家发布的政策和措施更多地反映了彼此的意愿或意愿。论坛机制启动后，本着平等互利的原则，在讨论和制定合作计划的过程中，更加注重考虑中非双方的意愿，通过战略对接落实彼此的实际需求和利益，这充分体现在以往论坛会议通过的“行动计划”中。

第三，更加注重全面推进中非合作。论坛机制不仅丰富了中非合作的内涵，也成为扩大合作的助推器。中非合作已从论坛成立初期的经贸合作逐步扩展到政治、经济、安全、社会、人文、环境等诸多领域的全方位合作。相应地，在论坛框架内，十几个次论坛或次论坛已经形成，包括金融、农业、文化、科技、法律、妇女、媒体、城市、企业家、青年、智囊团和人民。

第四，更加重视中非跨境和跨区域合作。过去，中国与非洲国家的磋商与合作大多采取一对一的双边形式。论坛机制启动后，中非关系逐渐形成多边双边磋商机制相互促进、均衡发展的格局。2011年，非盟委员会作为正式成员加入论坛，中国和非盟还成立了非洲跨国和跨区域基础设施建设联合工作组，并确定了优先合作项目。此外，十几个非洲次区域组织被吸纳为论坛观察员，为中非跨境和跨区域合作开辟了新的前景。

在中国政府倡议下，中非在2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会上一致同意将中非“新战略伙伴关系”提升为“全面战略伙伴关系”，并将“政治平等互信、经济合作共赢、文明交流互鉴、安全互助、国际事务团结合作”作为中非合作关系发展的指导原则。从趋势上看，中非合作将朝着经贸优先、投资先行、促进政治、经济、文化和安全合作的方向发展。

4、开创中非关系平等互利合作共赢的新时代

在经历了跨世纪的持续快速发展后，中非关系要想保持强劲势头，进而跃上一个新台阶，需要新的思路和新的举措。2015年12月4日，习近平主席在中非合作论坛约翰内斯堡峰会开幕式上发表题为《开创中非合作共赢、共同发展的新时代》的主旨演讲。在全面系统阐述中国发展对非关系的政策理念的同时，他郑重宣布，中国致力于开启中非合作与发展的新时代。如果说“中国越来越接近世界舞台的中心，为人类作出更大的贡献”是中国外交进入一个新时代的重要标志，那么中国与非洲关系的新时代就意味着并反映了中国通过中非合作的转型和升级真正进入了非洲，从而在更高的层次和更广的范围内实现了中非互利共赢，引领了中非国际合作的潮流。

当前，中国与非洲的关系正进入转型升级的新时代。新时代需要新的行动和新的氛围。当务之急是加快行动规划，在中国国家战略或国际战略的总体框架下制定中国的非洲战略。中国对非战略是中国对非战略的总体战略构想，关系到中国对非工作的全局性、方向性、长期性、系统性和前瞻性的问题或解决方案，关系到中国在非洲的重大和长远利益，因此应放在中国对非工作的优先地位。

关于中非关系的前景或趋势有各种各样的猜测，但这在很大程度上取决于中国对非洲需求的变化。长期以来，许多人误解了中非关系，认为中国向非洲提供了更多的援助，但实际情况并非如此。中非合作涉及广泛领域，对非援助只是中非经济合作的一个方面。诚然，中非合作是以互利为基础的，但中国与非洲国家关系的发展首先是基于其自身的国家利益。这一点是一致的，这是毫无疑问的。中国在非洲的利益是中国在非洲国家利益的延伸。事实上，扩大和维护中国在非洲的利益不仅是中国与非洲国家交流的动力，也是中国制定非洲战略的基础。进入21世纪以来，中国在非洲利益的迅速扩大，源于中国综合国力的迅速提高对非洲需求的变化。从趋势上看，中国的政治理念、战略规划、政策目标、配套行动原则、资源配置、实施步骤和行动战略仍将从根本上取决于中国对非洲的优先考虑。

非洲拥有丰富的政治、经济甚至战略资源，中国需要非洲。在可预见的未来十年甚至更长时间内，非洲在中国外交战略和发展战略中的地位和作用不会发生很大变化，这意味着中非关系必须是长期的战略合作关系。中国的非洲工作应站在总体规划的战略高度，着眼大局，着眼长远；要有新思维、大智慧、大慷慨，跳出非洲或中非关系的狭隘圈子，真正把它纳入国家战略的大棋局。为了更有效地扩大和维护中国在非洲的利益，进而将非洲发展成为中国大国关系地缘政治运作的战略外部线，成为中国经济可持续发展和中国全球治理伙伴的战略支撑，中国应坚持“真实、务实、亲诚、诚信”的政策理念，正确的义利观，以及“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展观。 牢牢把握战略机遇期，充分利用战略机遇期。具体而言，中国发展对非关系需要做好以下几个方面的工作:一是从统筹的角度把握非洲在中国国家利益和国家战略中的地位； 第二，要树立全局观，注重诚信，促进中非各领域合作协调发展；第三，站在国家发展战略的总体规划高度，全面考虑中国对非经贸战略布局；第四，充分发挥中国高行政效率的制度优势，使中国能够形成非工作的合力；第五，妥善处理中非合作中的问题，妥善照顾非洲国家的利益和关切；第六，合理应对非洲大国的竞争，缓解中国“入非”的国际阻力。

通过完善论坛机制、创新合作模式、挖掘合作潜力，中非合作必将迎来转型升级、互利共赢的新时代。

2018年恰逢中非合作“论坛年”。继2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会之后，中国和非洲领导人将于今年秋天在北京举行会议，讨论中非合作问题。值得称道的是，即将在北京举行的中非合作论坛再次被提升为峰会，这在论坛历史上是独一无二的，有望成为一种普遍做法。这标志着中非合作战略水平的提升。因此，我们有理由相信，通过完善论坛机制、创新合作模式、挖掘合作潜力，中非合作关系必将迎来转型升级、互利共赢的新时代。