《土地管理法》这么改 才能不让地方政府只想着“卖地赚钱”

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为了深化土地制度改革，迫切需要修改《土地管理法》。根据《宪法》、《民法通则》、《物权法》和中央政府关于土地制度改革的决定，现在是修改法律的时候了。

《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)于1986年6月25日颁布，至今已修订三次。

第一项修正案是在1988年作出的，主要是根据1988年宪法修正案第10条第4款，该款删除了禁止土地租赁的规定，并增加了土地使用权可以依法转让的规定。据此，《土地管理法》取消了禁止土地出让金的规定，增加了国有土地使用权和集体土地使用权可以依法转让的规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度，从而建立了国有土地有偿使用制度。

第二次修订是在1998年，主要针对开发区热和房地产热导致耕地面积急剧减少、人地矛盾日益尖锐的严峻形势，对农用地转用建设用地进行了严格的法律限制。

第三次修订是在2004年。一是根据国家公共利益的需要，修改了《土地管理法》第二条第四款，土地可以依法征收或者征用并予以补偿；第二，将其他条款中的征收改为征收，进一步明确了土地征收制度的内涵。

最新的修正案始于2009年。经过多年讨论，《土地管理法》修正案草案于2012年12月底首次提交全国人民代表大会常务委员会审议，但未获通过。该稿主要取消了征地补偿标准按年农业收入30倍的上限计算的规定。

在接下来的两年里，虽然草案被列入全国人民代表大会常务委员会的立法计划，但没有再次提交审议。据有关专家介绍，根据立法法，对草案的审查已经终止，这意味着《土地管理法》将再次修订。

2016年NPC市第十二届人大常委会第二十五次会议决定，将《土地管理法》的修改纳入NPC市第十二届人大常委会立法计划的第一类，这意味着2017年终止多年的《土地管理法》的修改将再次纳入NPC人大常委会的立法议程。

现行土地管理法有三个缺点。《土地管理法》实施多年，其弊端已完全暴露出来。

一是征地范围过大，损害了农民的土地权益。中国的土地征用制度基于城乡二元土地制度:城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，城市向外扩张必须占用农村土地。最初，根据《宪法》第10条，为了公共利益的需要，国家可以依法征收和征用农村集体土地。然而，改革开放以来，无论是出于公共利益还是非公共利益的需要，地方政府在占用农村土地时都采用了征收的方式。这样，所谓公益征地的范围就无限扩大了。事实上，地方政府打着公共利益的幌子，将大量征用的土地用于工业、商业甚至房地产开发，而失地农民则根据土地的农业用途得到补偿，从而获得巨额土地租赁收入。仅2016年一年，全国土地出让金就高达3.5万亿元，近10年的估算总额为20万亿元。

一方面，这种土地征用制度使地方政府过于依赖土地租赁来发展经济，导致土地价格和房价居高不下，使得数亿农民工和数千万农民工无法安居。2016年，常住人口城市化率达到57.35%，而登记人口城市化率仅为41.2%。2亿多农民工及其家庭处于半城市化状态，6000多万留守儿童、5000多万留守妇女和5000多万留守老人滞留农村。另一方面，这种征地制度加剧了城乡、农民和政府之间的矛盾，导致群体性事件频发。此外，这种土地征用制度也助长了大量腐败行为。近几年来，几乎所有遭遇落马的腐败官员都与征地、拆迁和房地产有关。

二是农村集体建设用地流转受到严格限制，实际上取消了农村集体建设用地使用权。集体土地被禁止进入建设用地市场，导致集体土地和国有土地的产权不平等，阻碍了集体土地参与工业化和城市化，阻碍了农民分享工业化和城市化的成果。特别是，它限制了农村宅基地使用权的流转，否定了农村集体宅基地应有的出租、转让、抵押等用益物权。因此，随着数亿农民去城市工作，农村地区出现了大量的空中心村。一方面，它导致农村宅基地闲置，另一方面，它堵塞了农民获得财产性收入的渠道。当农民裸体进城时，他们既不能买房也不能租房。

第三，市场的决定性作用是否已经确定，土地资源配置的效率是否已经降低。在中国，城乡之间和大、中、小城市之间的土地分配仍然采用计划经济的手段。一方面，严格控制500万人口以上城市新增建设用地的供应，另一方面，鼓励中小城市和新增城市建设用地的小城镇发展，导致一线城市和部分二线城市房价上涨泡沫严重，四线城市空“鬼城”房屋库存积压频繁。

(目前的征地制度使地方政府过于依赖土地出让金来发展经济，导致土地价格和房价居高不下，这使得数亿农民工和数千万农民工无法安居。根据深化土地制度改革的需要，《土地管理法》的修订迫在眉睫。根据宪法精神、民法通则、物权法以及党中央、国务院关于土地制度改革的决定，现在是修改法律的时候了。

《宪法》第十条第一款、第二款和第三款规定，国家只能依法征收或者征用农村集体土地。

《民法通则》第113条规定，民事主体的财产权同样受法律保护；第114条规定:民事主体依法享有财产权；第117条规定，为了公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序，对征用或征用不动产或动产的人给予公平合理的补偿。

《物权法》第一章第三条第二款规定，国家实行社会主义市场经济，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权，农村集体土地应当与城市国有土地享有同等的权利和价格。

中共中央、国务院关于土地制度改革的决定强调:保护农村集体土地的产权，维护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收入分配权；改革和完善农村宅基地制度，明确农民住房产权；改革征地制度，严格界定公益性土地使用范围，提高农民土地增值收益分配比例；促进城乡要素平等交流和公共资源均衡配置。

根据上述法律和党中央、国务院深化土地制度改革的精神，修改《土地管理法》应遵循以下基本原则:

一是建立统一的城乡集体建设用地市场，让市场在土地资源配置中发挥决定性作用，淡化土地资源规划和行政配置的色彩。

第二，城市国有土地和农村集体所有土地具有相同的土地、相同的权利和相同的价格，两种土地产权应得到同等保护。

第三，出于公共利益的需要，国家只能依法征用农村集体土地。公共利益的需要只是一个必要条件，而不是一个充分条件。也就是说，如果没有必要征收或者征用农村集体土地，必须是出于公共利益的需要，但是没有必要仅仅因为公共利益的需要而征收或者征用农村集体土地。

第四，即使为了公共利益的需要必须征用农村集体土地，也必须对被征用土地的农民或集体给予公平合理的补偿。

第五，出于非公共利益的建设需要，可以使用农村集体土地，授予农村集体建设用地使用权。

第六，在符合规划和使用控制的前提下，允许农村集体土地使用权(包括耕地和宅基地)进入市场。

法律应该如何修改？根据上述原则，本文对《土地管理法》提出以下具体修改意见。

严格规定政府的征地行为仅限于公益性用地范围。建议将第二条第三款中“国家可以依法征用、征用土地并给予补偿”修改为“国家可以依法征用、征用(或收回)农村集体土地所有权和城市国有土地使用权，并根据公共利益的需要给予公平合理的补偿”。

允许城市土地保留集体所有权。第八条城市市区的土地属于国家，原市区的土地属于国家。如果新增城区的土地用于非公共利益，可由农民集体保留。

公共利益需要的规定可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》，也可以采用排除法明确列出不属于公共利益商业利益的土地(如商品房建设、工业园区建设、金融、商业、仓储、娱乐、体育、文化等行业和服务业等)。)，政府不得征用、征用或收回。

明确农村集体土地所有权的行使主体。《土地管理法》第二条规定了国有土地所有权的行使主体:国有土地属于全民所有，即国有土地所有权由国务院代表国家行使。第十条只规定农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营管理，没有确定集体土地所有权的行使主体。为与国有土地所有权行使主体的确定相适应，建议根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》修改第十条:农民集体所有的土地由村民委员会代表全体农民行使，由村集体经济组织经营管理；没有村集体经济组织的，应当由村民委员会经营管理。

显然出于非公共利益的需要，农村集体土地可以使用。建议任何单位和个人需要使用建设用地的，必须依法申请使用国有土地，并修改为:任何单位和个人需要使用建设用地的，可以在符合城乡统一规划的前提下，通过市场交易获得农村集体土地使用权和城市国有土地使用权(包括国有土地使用权转让)。

明确农村集体土地和国有土地具有同等的权利和价格。建议农民集体所有的土地使用权不得转让、出让或出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，除因破产、兼并等情形依法转让土地使用权的企业外，可以变更为农民集体所有的土地，包括建设用地(包括宅基地和农用地)，在城乡规划和使用控制条件下，以与国有土地同等的权利和价格进入市场，以满足城乡建设中非公益性用地的需求。

增加农村集体建设用地使用权一章，包括:

我国国有土地作为建设用地使用权，在法律上有明确的规定。农村集体建设用地使用权在符合城乡统一规划的前提下，与城市国有建设用地使用权享有同等权利。

农村集体建设用地可用于工商业发展(包括住宅、商业、商业和住宅房地产项目)。

农村集体宅基地使用权可以继承、转让、投资、出租和抵押，农民的房屋和宅基地可以出租和出售给农民集体组织成员以外的人。

农村集体耕地在符合城乡统一规划的前提下，可以转化为建设用地，直接进入市场。

允许农村集体在符合城乡统一规划的前提下，独立衔接建设用地的增减。除非自愿，政府不得将增减挂钩指标转为征地指标。

城中村改造可以在符合城市规划的前提下，保持农村集体土地所有权的性质不变。

(蔡继明/文逐雨/编者)

(作者是清华大学政治经济研究中心主任、教授，民进党中央常委、中央经济委员会主任NPC代表。这篇文章首次发表在《财经》杂志上(2017年4月10日出版)