新环境保护法实施两年 四颗“钢牙”咬住了谁？

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新的《环境保护法》于2014年4月经经济观察网记者李晓丹审阅，并于2015年1月1日正式实施，被称为长牙法，四项配套措施是该法的四个钢牙。

这四个钢牙是:《环境保护部门实行逐日连续处罚办法》、《环境保护部门实行限制生产和停止生产的办法》、《查封和扣押办法》等配套法规。此外，公安部、工业和信息化部、农业部和国家质量监督检验检疫总局联合发布了《行政机关移送行政拘留环境违法案件暂行办法》等规范性文件。

具体而言，新的每日处罚制度旨在打击非法走私、过量排放和逃避检测。违规时间越长，罚款越多；很少规定行政拘留的处罚措施，最严厉的行政处罚手段将用于污染犯罪者；举伞开刀，领导干部将谎报、谎报和举报污染情况，并将辞职；将民间力量有序纳入环境治理机制，建立环境保护公益诉讼制度。

实施两年后，补救效果如何？

4月18日，中国人民大学法学院发布了2016年新《环境保护法》四项配套措施实施和应用评估报告。本评估报告是环境保护部环境监察局委托中国人民大学法学院对新《环境保护法》实施情况进行的独立调查和评估。

在对《环境保护法》四项配套措施的应用和实施案例进行统计分析后，研究小组通过违法反弹率、组合拳击、执法案例与环境空燃气质量的结合、执法与第二产业增长的相关性等方面对四项配套措施的实施效果进行了评价。2016年实施四项配套措施和移送涉嫌环境污染犯罪案件总数为211件，其中日常连续处罚案件974件，同比增长36%；罚款84820.7万元，同比增长49%；共查获拘留案件9622起，同比增长130%；共实施限制生产和停产5211起，同比增长68%；共移交行政拘留3968起，同比增长91%；共移交1963起涉嫌环境污染犯罪案件，同比增长16%。

与此同时，地理分布不均衡，在32个地区适用五项措施的案件数量总体呈从东到西、从沿海地区到内陆地区递减的趋势。

中国人民大学法学院朱晓教授是该项目的负责人。他表示，新《环境保护法》实施后，2015年1月至2016年12月，四类案件数量总体呈上升趋势，每年1月和2月呈下降趋势，每年1月至6月呈上升趋势，每年11月至12月末达到年度案件高峰。

四项配套措施的实施取得了初步成效，第二、四季度环境违法事件发生率相对较高。今后应相应加强环境行政执法。朱晓说。

课题组总结了新《环境保护法》地方实施的四项配套措施的四个特点:一是四项配套措施的适用侧重于具体违法行为；二是四项配套措施应用的区域特色突出；第三，就环境执法案件中涉及的环境因素而言，空气和水污染违法行为所占比例较大；第四，对于受到环境执法案件打击的行业，2016年四项配套措施的实施重点是打击电镀、钢铁等行业的环境违法行为。

四个钢牙咬对人了吗？

在四项配套措施中，按日处罚被认为对企业影响最大。

中国人民政治协商会议全国委员会社会法律事务委员会副主任吕忠梅在新闻发布会上说，将日刑写入《环境保护法》时得到了肯定，但日刑的制度设计还存在一些问题，如限期改正等。企业在复检期间没有排放污染物，但复检后企业继续排放污染物，直到下一次检查时才会发现。我会被惩罚吗？每日罚款可以追溯吗？例如，吕忠梅说。

吕忠梅的建议是需要一个新的系统来弥补这种情况。在新的立法中，如《水污染防治法》修正案，试图规定企业应证明自己的清白。过去，环境保护部门应该监督企业是否有违法行为。

值得注意的是，研究小组提出了非法反弹率的观测数据，试图通过跟踪分析这些数据来检验环保实施的效果。

非法反弹率是指某一地区的非法企业受到日常连续处罚、查封扣押、限制生产、行政拘留等处罚后，再次受到行政处罚或采取行政强制措施的比例。违法反弹率直接反映了一定区域内排污企业的守法情况和环境行政执法的效果。

统计数据显示，2016年全国范围内非法企业的反弹率较低，仅为2.86%，但略高于2015年的2.57%。企业违法行为日复一日持续受到处罚的反弹率为9.81%，低于2015年。由此可见，日复一日的连续处罚措施已经开始发挥威慑环境违法者、防止环境违法行为的作用。限制生产、停产、行政拘留企业违法行为的反弹率也有所下降，分别为3.50%和1.49%。这两项措施也继续在威慑和惩罚环境非法活动方面发挥作用。然而，企业被查封、扣押的非法活动反弹率为1.64%，略高于2015年，这与2016年被查封、扣押案件数量大幅增加以及查封、扣押措施进一步适用有关。

结合2016年32个地区实施四项配套措施的案件总数分析，非法反弹率相对较高(超过4%)的地区，如内蒙古、黑龙江、山西、辽宁、吉林、四川、青海等，已经实施了四项配套措施。病例总数低于其他地区，即除山西739例、内蒙古566例外，其他地区四项扶持措施的年病例总数均低于500例

北京大学环境科学与工程学院的张士球教授提出了这样一个问题。执法反弹率是观察政策执行力度的重要指标。评估报告提到，日常处罚配套措施实施中出现超标和超总量的情况，是因为数量多、发生率高，或者其他违法行为存在执法困难或立法问题。

中国政法大学民商经济学院教授王灿发认为，违法行为的数量应该与破案率结合起来。目前，不同地区的经济条件和产业布局存在差异，区域能源利用和消费也存在巨大差距。你可以同时查阅同一地区的能源使用量、产值、环保处罚数量和具体排放指标等数据，进行更具可扩展性的研究和分析。

研究小组还提出了四项需要改进的配套措施:

首先，《逐日连续处罚办法》中的30天审查期在一定程度上束缚了执法人员的手脚，不利于该制度权力的发挥。同时，日常连续处罚的适用范围也应根据实践增加相应的违法情形；

二是《查封扣押办法》第二十三条第二款规定的撕毁印章后的处理与《治安管理处罚法》不相关，需要环保机关与公安机关协商解决；

第三，在《限制生产和停止生产的办法》第五条和第六条中作出更明确的规定，或者由环境保护部在执法实践中统一规范限制生产、停止生产和整顿、停业、关闭等措施的适用，确保依法行政、同等处罚，充分发挥《限制生产和停止生产的办法》的作用；

第四，《行政拘留移送办法》第二条与上位法相抵触，不符合实际。建议尽快修改《行政拘留移送办法》第二条，使其符合《环境保护法》的初衷，适应执法实践的需要。

第五，实践中存在大量的其他违法行为，因此配套措施的适用应根据实际需要及时修改。

《李晓丹经济观察报》编辑

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