住宅政策性金融体制改革路径选择

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经济观察人士王占红/文最近，在国务院公布的政府基本公共服务清单中，五项社会保险赫然列在其中，但没有住房公积金的痕迹。确切地说，住房公积金制度已经从中国基本公共服务的名单中删除。新华社2017年3月17日发布的《关于2016年国民经济和社会发展计划执行情况的报告》和《2017年国民经济和社会发展计划草案》指出，根据房屋使用情况，房屋是一个风向标。居住，而不是投机的定位，分类和监管，城市政策，综合利用金融，土地，财政，税收，投资，立法等手段，加快建立和完善，以促进房地产市场的稳定和健康，根据建立住宅政策性金融机构的方向，本文探讨了住房公积金制度的改革，以支持居民的需求，自谋职业。这是第一次以官方文件的形式，住宅政策金融机构应作为住房公积金制度改革的方向。

经过几年的改革实践和反复论证研究，我国住房公积金制度的最终改革目标和路径已经明确。它既不是对原有系统的修补，也不是合并和改进。取而代之的是，全面重组为住宅政策性金融机构，发挥基础性金融作用，建立新型城镇化的长效支持机制，解决城镇居民基本和改善住房需求，促进房地产市场稳定健康发展。

按照十八届三中全会的总体布局和时间安排，到2020年，重点领域和关键环节的改革要取得决定性的成绩。2017年应该是改革的回顾期和加速期，也应该提出关键领域和核心领域改革的最终时间表，从而试探改革的总次数。显然，住房公积金制度的改革目标已经明确，已经到了改革的加速期和窗口期。

最经济、振动最小的路径

住房公积金制度本身就是一个有中国特色的住房政策金融体系。它通过国家意志和法律规定迫使单位和个人进行支付和积累，通过低存低贷、职工互助和封闭经营，投入大量资金和信贷资产改善职工住房需求和房地产市场，为我国城市化发展发挥了基础性和长期性作用。仅“十二五”期间，职工提取和使用公积金就超过3.4万亿元，各级管理机构发放职工个人住房抵押贷款3.48万亿元。截至2015年底，贷款余额为3.29万亿元。

笔者认为，将现有的住房公积金制度从基本公共服务领域中分离出来，适应新型城镇化和房地产市场调控的要求，全面改革住房公积金制度，使之成为一种住房政策性金融机构，并利用其在资金、政策、人员和制度等方面的优势，继续发挥积极作用，支持居民特别是新市民改善生活条件，是一件利国利民的好事。也是社会冲击最小、遗留问题最少，实现新旧制度无缝衔接、快速发挥作用的最佳选择。

如果我们另辟蹊径，单独成立一家全国性的住宅银行，就应该明确界定与住房公积金制度的关系，合理划分它们的职能。住房公积金目前主要负责为城镇职工改善住房条件提供融资支持；住宅银行主要负责为新市民，即进入城市的农民提供融资支持。他们的职能目标和形式是相同的，只是他们的客户不同，但他们的客户有一定程度的重叠，即一些新公民是住房公积金的缴纳人。如果我们各走各的路，建立一个新的住宅银行，我们将在城市中形成两套住房金融系统，这将人为地把系统内外的公民福利分开。此外，许多新市民将逐步进入住房公积金制度后，进入城市就业。如果他们在体制内既享受优惠的住房贷款待遇，又享受体制外的低息贷款待遇，即住宅银行，这种待遇就会重叠，这显然是不合适的。此外，抛开住房公积金制度在资金、人员、政策、制度和市场等方面的优势，建立居民银行体系是不经济的，也是一种制度浪费。

也有一些企业家和专家认为住房公积金制度应该废除。作者认为这是不现实的，也很难操作。如果一个简单的公文被取消，单位被解散，人员被分流，但如何处理超过4万亿元的股票资金？80%的职工公积金已经转化为信贷资金，最长期限为30年。如何收回，谁来收回，如何保证每个人的收入？这些遗留的问题很难解决。此外，住房公积金相当于职工的住房补贴。一旦统一支付被取消，如何补偿员工也是一个问题。即使政府机关和机构中的国有企业能够补偿雇员，私营企业能否补偿还不得而知。如果补偿违背了企业家降低成本的初衷，如果得不到补偿，这些员工的福利将会丧失，从而产生新的不公平。事实上，在国外也有公民住房合作组织和住房储蓄银行发挥着长期的作用。如果我们放弃在中国实行了20多年的住房公积金制度，我认为是不明智的。

处理好三种关系

从新型城镇化整体服务和房地产市场宏观调控的客观要求来看，在全国范围内建立集中统一管理的中国居民银行是最佳选择。各区市设立的现有住房公积金管理中心将整体改造为居民银行，在规定的时间节点冻结机构设置、人员、资金和资产，并在清产核资审核完成后移交。作为一项政策和法律保障，我们应该着手制定《住房政策性金融条例》对其进行规范，并对《住房公积金管理条例》进行修订，使其与《住房公积金管理条例》建立良好的联系。

住房公积金统一集中划转的关键是处理好中央和地方的关系。所涉及的数万亿资产被分配给中央政府，这相当于国民收入的二次分配，即从地方分配给中央政府的税收，这涉及到中央和地方政府利益的调整。如果今后继续强制支付，这个问题仍然存在。因此，有必要安排从中央政府到地方政府的补偿机制，以平息因利益减少而引发的地方情绪。当然，居民银行的普惠金融也是对当地政府的一种反馈，当地员工和居民仍然受益。

从市场分配机制来看，经济发达地区是一种人员净流入，住房需求旺盛，信贷资金需求大，因此他们将是住房政策金融的受益者；但是，在经济落后地区，人口大量外流，居民增长缓慢，住房需求疲软，因此信贷资金需求小，效益小，客观上存在着落后地区向发达地区输血效益不匹配的问题。目前，由于住房公积金是在地方封闭管理下运作的，虽然落后地区的利用率不高，但肉烂在锅里。一旦全国统筹使用，从信贷资金中抽血的问题将非常突出，因此应该有补偿性的制度安排。

由于住房公积金仍是居民银行的资金来源，并作为国有企业制度运行，因此需要行政部门的监督。由于住房政策性金融与我国的住房政策和住房保障政策相联系，笔者建议住房和城乡建设部继续作为住房银行的业务主管部门，保留住房和城乡建设部住房公积金监管司，继续发挥政策制定、业务指导、管理监督和行政执法的职能，同时赋予地方住房和城乡建设部监督和执行住房公积金的权力。这个系统类似于国家铁路局和国家铁路公司、国家邮政局和国家邮政公司。银监会、中国人民银行、财政部和国有资产监督管理委员会在各自职责范围内发挥监督作用。

此外，还有一种观点认为，应实行省级统筹，就像目前的城市信用社系统一样，省级居民银行应垂直设立在省、市、自治区之下。我认为，虽然这一制度与目前各区市的公积金管理制度相比取得了一些进展，但仍未解决一系列问题，如制度不统一、政策不一致、管理不规范、资金数额差异、整体绩效差等。最好是一步到位地建立一个全国综合住房银行。

政策性金融机构健康发展的关键

笔者认为，以住房公积金作为我国的基本住房制度，以强制支付积累资金作为居民银行的基本资金来源，是政策性金融机构建立和平、稳定、健康发展的关键问题。

如果取消住房公积金的强制支付，那么居民银行的资金来源将由国家注入，财政将每年拨出信贷资金，或者发行住房债券来筹集资金，但是否能够保证如此巨大的信贷需求，还需要进一步研究。

2016年，全国金融机构(包括住房公积金)共发放个人住房抵押贷款6.95万亿元，其中住房公积金当年发放个人住房抵押贷款1.27万亿元，占18.27%。(1)原职工缴存的住房公积金，如未形成信贷资产，可及时归还本息；⑵对于数额巨大的信贷资产，有必要设立专门机构负责逐年偿还，但必须给资产所有者合理的收入，而不是支付简单的一年期定期存款利息。但是，这种补偿不应该包括那些已经享受过住房公积金贷款的人，否则会有所不同；(3)也有人认为，在职雇员的公积金会转为股本，而股息会如期支付。但是，一旦转换为股本，必须设定投资期限、分红方式、可转让性和权利保护条件，以确保员工的利益不受损害；⑷为合理界定专户提取和存储的风险准备金，无论是划入住房银行整体风险准备金，还是作为地方政府的股本，还是用于其他用途，都需要稳健处理。

如果我们仍然坚持强制支付不变，就应该在法理上明确界定继续支付的合理性。建议修改《住房公积金管理条例》，保留其作为单位和个人强制缴纳的法律依据。最近，国务院办公厅发布了2017年立法计划，修订《住房公积金管理条例》被列为重点立法工作。住房和城乡建设部作为主管部门，委托住房银行代表所有缴纳人管理和运营住房公积金。

同时，政策应明确有存款居民与无存款居民、多存款居民与少存款居民之间的权益差异，以保护权利人的合法权益。(1)更安全的办法是封闭管理，分帐操作，即在住房银行设立无公积金存款的新市民贷款部，资金由财政划拨，甚至是贴息，并专门为这些人办理个人住房贷款。⑵如果两种人混在一起贷款，他们应该每年为存款人的存款支付一定的利息，并将所有的营业收入用于存款人的分红，国家也可以补贴一些奖励。另外，要把存款和贷款联系起来，存款越多，我们享受的信贷资金就越多，这样才能防止为了获得低息优惠贷款而暂停贷款的问题。(3)解决必要的法律保护。在《住房政策性金融条例》中，对投资者、资金来源、运作方式、收益分配、风险防范等进行了规定。住房银行的规定；继续修订完善《住房公积金管理条例》，与政策性金融机构建立良好的联系，对政府、单位和缴费人的义务和权利进行法律规定，明确单位、职工和居民缴纳住房公积金的法律义务。(4)作为一种特殊安排，住宅银行可以被赋予一定的执法检查权，也可以由住宅银行提起诉讼，由各级住房和建设部门负责行政处罚。我国《行政处罚法》规定，法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。也就是说，除行使外部行政职能的行政机关外，法律、行政法规和地方性法规授权的组织也可以行使行政处罚权，这为整体转型后的住房银行的行政执法和强制缴存住房公积金提供了法律依据。此外，行政部门可以委托房屋银行行使部分执法处罚权，但此项委托必须签订书面委托合同，明确委托行政执法处罚权的种类和范围，并说明双方的责任及相关事项。⑸成立由住房建设部门管理的财产担保公司，为所有城镇居民的个人住房贷款提供担保，防范风险。

坚持公平和包容的原则

笔者认为，公平与包容是住宅政策金融机构健康发展的基石。所谓公平，主要是指有付出和没有付出、付出多和付出少、先付出后付出的关系。所谓的普遍利益，是指住房政策金融机构在政策执行和信贷支持方面必须是非歧视性和非歧视性的，面向所有城市居民，而不是某些人。

住房政策金融机构和住房公积金机构性质完全不同，一个是国有企业，另一个是国家机构。前者应该是包容的和无差别的，而后者是优先的和有区别的。今后我们可以采取以下策略:(1)对于在城市没有稳定就业的新市民、个体工商户和自由职业者，他们应该低水平缴纳相应比例的住房公积金和国家补贴。据统计，目前中国只有5100户个体工商户缴纳了住房公积金。没有国家补贴，很难扩大范围。⑵加大执法检查力度，要求所有城镇企业，主要是私营企业，为职工缴纳住房公积金。为减轻企业负担，缴费比例可有一定波动，但最低缴费比例不得低于2 . 5%。⑶如果对就业不稳定的人员实行自愿缴费政策，可以出台相应的激励政策。例如，自愿缴纳的人可以享受国家税收减免和优惠待遇。⑷实行存贷款挂钩政策，体现存款多、存款少的权益差异。(5)奖励未使用住房政策贷款(包括住房公积金贷款)和长期未使用的人员。[6]灵活提取和使用政策，允许付款人提取个人为住房消费支付的部分。

应当规定，所有城镇居民在城镇购房可享受两种低息优惠政策贷款，且只能申请两次以上的市场利率住房贷款。

住房政策金融不能在住房消费方面主宰世界，它仍应被定义为支持中低收入家庭城市居民的基本和改善的住房需求。应继续为低收入群体实施公共租赁住房和廉租房等安全政策。

资金来源需要多样化

资本来源多元化是住宅政策金融机构发挥基础性和长期性作用的重要保证。

原住房公积金风险准备金目前已超过500亿元，超额拨备可以抵消居民银行的资本金。主要资产应由以下来源构成:1、到2016年底，城镇居民住房公积金缴存额将达到4.56万亿元；2 .国家拨给新市民的住房信贷资金(包括经济适用住房项目贷款)，其中国家开发银行2015年发放棚户区改造贷款750.9亿元，年末贷款余额1.31万亿元；3中央银行再融资；(四)国家发行住房债券筹集的资金；5 .截至2014年底，各级政府筹集并存入专户的住房维修资金有5000亿元；⑥其他存款。

国家住房银行成立后，住房信贷资源应进一步整合，所有住房政策性信贷业务应并入居民银行。其他商业银行和金融机构不得参与此类业务，包括原国家开发银行住房司承担的保障性住房项目信贷业务。这有利于住房市场的宏观调控，统一住房建设资金的投入和闸门；第二，对居民银行的政策支持可以利用集约化经营的收益弥补低息贷款造成的损失，使政策性金融具有可持续性。过去，房地产市场监管之所以屡屡失败，是因为信贷资金失控，各银行和金融机构自吹自擂，大量各种资金以各种形式涌入房地产项目。今后，我国的住宅银行不仅要承接个人住房信贷业务，还要承接住房项目贷款和经济适用房信贷业务。条件成熟后，他们还可以开展农村住房信贷业务。

改革我国住房公积金制度，建立具有中国特色的住房政策性金融机构，需要在法律、政策、制度和机制上统筹安排，调整中央和地方政府、部门、单位和个人的利益。针对新型城镇化建设的现实要求和新市民入城购房的资金需求，国家可以提前赋予各级住房公积金机构相关职能，设立普惠性金融部门，由国家拨付资金，封闭运营发放贷款。

(作者是河北省秦皇岛市住房公积金管理中心副主任、研究员，燕山大学兼职教授，住房金融与住房公积金研究中心常务副主任)