“三权分置”下农地确权难问题亟待解决

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七天谈话

谢晶晶·李文宇

中央政府的农地“三权分立”改革是继家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新。农地所有权登记作为“三权分立”的基础性工作，是明晰土地权利归属、稳定土地承包关系的前提，也是更好地维护农民集体、承包农民和经营主体权益的途径。目前，农地权利确认难已成为“三权分立”改革的制约因素，亟待关注和解决。

农村土地承包权的确认涉及土地面积大、户数多，农民承包的地块分散，土地质量差异大、地形不同。空之间很难区分，确认任务也很艰巨。农村乡镇相关人员数量少，登记工作不充分。同时，由于历史遗留的种种问题，承包土地面积不准确,“四区”不清，空的位置不明，给产权确认带来困难。

由于村干部和农民的人口变化较大，很难对承包地和农民耕种的私有土地进行准确分类，容易导致承包地总面积增加，影响确权面积的准确性。另一个例子是，在承包土地时，它明确规定果园土地不允许承包，但一些果园土地也登记在权证上。1998年，当农村土地在第二轮扩大时，土地按面积平均承包给了人们。由于不同地区土壤质量差异较大，同一承包人口的承包土地面积相对较大，土壤质量较差，土壤质量较好的相对较少，这使得确权后每户人均面积不一致，难以根据实际测量面积顺利推进确权。

根据《农村土地承包法》，土地承包经营权以合同为基础，但存在承包政策操作不规范、执行不到位等问题。档案中记录的合同台账、合同、合同证书等信息不完整、不准确，直接影响土地合同确认的实施。主要表现为:一是部分农户土地承包信息登记不准确，位置不明，不允许占地。第二，土地频繁流转后，农地被公益设施建设占用，农民之间进行了土地交换，相关手续没有及时完善，导致农民合同书上的土地面积与实际面积不一致。三是土地面积与合同台账中记录的其他信息不一致，合同凭证是以台账为依据，而不是以合同中登记的信息为依据，导致登记信息不准确。

近年来，随着取消农业税和粮食补贴等一系列惠农政策的出台，新农村建设中土地占用的增加，农村集体土地的价值上升，农民对土地所有权利益的期望也提高了。在土地权属确认过程中，土地承包权属纠纷逐渐增多。特别是“第二轮合同延期”遗留的问题，使得复杂的土地合同纠纷在权利确认过程中出现。目前，村委会和乡镇管理指导站主要承担基层土地承包经营权纠纷的调解工作，很难协调解决，影响了土地承包合同确认的实施。根据农村土地承包法，土地承包经营权以合同为基础。然而，在实际工作中，一些合同中的土地合同关系信息不清，导致土地纠纷相对突出。例如，实际土地承包经营情况与发证情况不一致。另一个例子是，土地按面积平均承包给人们。由于不同地区土壤质量差异较大，按照折让标准计算后，土壤质量差的农户承包土地面积相对较大，使得实际测算后各农户人均面积不一致。承包面积相对较小的农户不同意按实际面积确认权利，而只按平均实测面积接受权利，这使得物权难以顺利推进。

由于配套机制滞后，土地承包权难以确认，土地承包权难以有偿收回，土地经营权在抵押贷款和银行融资中的作用难以发挥。一是专业的土地经营权评估机构尚未建立。农地经营权的价值是金融机构授予一定信用额度的基础，但目前专业的土地经营权评估机构和具有专业资质的评估人员短缺。二是缺乏真正的土地流转中介机构和土地仲裁机构。当借款人存在经营风险且缺乏还款能力时，将会给土地经营权的处置带来一定的困难，所有权登记缺乏法律效力，金融机构的债权难以得到保护。

针对农村土地承包权确认过程中存在的困难，应抓住关键环节，认真稳妥地做好。首先，加强宣传引导，提高确权参与率。创新宣传方法，注重深入农民，围绕农民的关切和利益及时进行政策解读，消除农民的关切。各村组选派熟悉当地情况的业务人员，每块土地坚持“走、看、量、问”的原则，在群众监督下，深入调查，实事求是，现场指导。以发包人、承包人和承包地块调查为重点，充分利用先进的测量仪器，摸清农民承包地块的面积，根据农村集体土地确权登记结果制作承包地块分布图。调查结果将在审查后由公众确认，这将作为土地所有权的现实依据。如对公示内容有异议，将通过补充测量进行验证。

其次，完善档案，确保所有权基础的完整性。根据农用地承包台账、承包合同、承包经营权证等相关权属档案，核对和整理农户承包土地和家庭承包信息的现状。根据公众确认的调查结果，完善土地承包合同，并将完善后的合同作为承包人取得土地承包权的法律依据。未签订土地合同的，必须重新签订合同；如果合同丢失或不完整，应予以补充和完善。实际承包面积与原土地承包合同和权属证书记载的面积不一致的，应当按照集体采用的土地承包合同确认登记发证方案进行确认。

第三，完善支持机制，提高抵押贷款融资率。一是建立专业的农地价值评估机构。制定农地经营权价值评估管理办法，引入权威专业中介机构和专业人员准确评估农地经营权抵押价值，合理确定农地价值，为金融机构开展农地经营权抵押贷款创造条件。二是充分发挥农地流转中心和土地仲裁委员会的作用，为土地流转提供合同、法律、招投标、纠纷等服务，为农地经营权抵押贷款提供配套服务。

土地权属产生的矛盾和纠纷，应当本着尊重历史、注重事实、维护社会稳定的原则，通过调解积极稳妥地解决。有关部门在处理纠纷和矛盾时，应坚持严格依法确权的原则，维护群众利益，从实际出发，公平公正地处理确权中出现的各种问题，妥善解决各种矛盾和纠纷。按照“一村一策”或“一案一议”的方法，对地方问题进行详细分析，采取区别对待、区别对待的办法解决问题。